Fenntartói irányítás

Mielőtt a fenntartói irányítással kapcsolatos ügyekre térnénk, szükségesnek tartjuk ismertetni, hogy a közoktatási törvény hatálya kiterjed az óvodai nevelésre, az iskolai nevelésre-oktatásra, a kollégiumi nevelésre-oktatásra, függetlenül attól, hogy azt milyen intézményben, szervezetben látják el, illetve ki az intézmény fenntartója. Jóllehet, a közoktatási intézmények túlnyomó többségét a helyi önkormányzatok tartják fenn, a közoktatási törvény az alapelvek között rögzíti, hogy közoktatási intézményt az állam, a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá a Magyar Köztársaság területén alapított és itt székhellyel rendelkező, jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá természetes személy alapíthat és tarthat fenn. A nem helyi önkormányzatok által fenntartott intézményekre a közoktatási törvény külön rendelkezéseket is tartalmaz.

A helyi önkormányzatokról szóló törvény a kötelezően ellátandó feladatok közé sorolja az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről való gondoskodást. E feladatokat a helyi önkormányzatok a közoktatási törvényben meghatározottak szerint látják el. A jogszabályok nem intézményfenntartásról rendelkeznek, hanem szolgáltatás nyújtásáról. Ennek megszervezése és működtetése során a helyi önkormányzat demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot. Amennyiben a helyi önkormányzat legalább két intézményt tart fenn, köteles a közoktatási feladatai megszervezéséhez szükséges döntései előkészítéséhez feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési tervet készíteni.

A fenti rendelkezésekből is levonható az a következtetés, hogy a közoktatási szolgáltatást csak széles körű együttműködés révén lehet demokratikusan megszervezni. Mivel az oktatási jogok biztosa a gyermeket, a tanulót, a pedagógust, a szülőt, valamint azok közösségeit megillető oktatási jogok elősegítésében működik közre, a fenntartói jogok nem tartoznak a hivatal hatáskörébe. Ez a magyarázata annak, hogy a fenntartó által hozott neveléssel-oktatással kapcsolatos döntésekkel tudtunk érdemben foglalkozni.

A szakmai önállóságot, az intézményvezető önállóságát sértő fenntartói intézkedések

Az iskola és a fenntartó viszonyában az összekötő kapocs az intézmény vezetője, akit a fenntartó nevez ki. A jogszabály a tantestület vezetését, a nevelő és oktató munka irányítását és ellenőrzését, valamint a munkáltatói jogok gyakorlását az intézmény vezetőjének feladatkörébe utalja, ugyanakkor a jogszabály a fenntartói irányítás kifejezett korlátjaként fogalmazza meg, hogy az nem sértheti az iskola szakmai önállóságát.

Nyilvánvaló, hogy az önkormányzat mint fenntartó, az ellátandó feladathoz és a gyermeklétszámhoz igazítja az intézmények szervezeti kereteit, hiszen ez része az önkormányzati szintű gazdálkodási - ezen belül létszám-gazdálkodási - feladatainak, kötelezettségeinek. Ezért a feladatellátás irányításában, szervezésében a fenntartónak is részt kell vennie, ám nem vonhat el jogokat az intézményvezetőktől.

A beadványban a panaszos azt sérelmezte, hogy egy önkormányzati határozat szerint azokban az iskolákban, ahol egy első osztály indítását engedélyezték, az igazgató akkor indíthat még egy első osztályt, ha az kizárólag kerületi gyerekekkel minimum húsz fős létszámú lesz, és az eredetileg indított első osztályba is legalább huszonhárom, kizárólag kerületi illetőségű gyerek kerül felvételre. Az igazgató aggályosnak tartotta, hogy a határozat szerint csak kerületi gyerekeket iskolázhat be. A megfogalmazás ugyanis arra engedett következtetni, hogy kerületen kívüli tanulókat akkor sem vehet fel, ha az osztályokba az önkormányzat által meghatározott létszámú kerületi gyermeket már beírattak, holott a közoktatási törvény 66. § (1) bekezdése értelmében a felvételről az iskola igazgatója dönt. A polgármesterhez fordultunk, aki tájékoztatta hivatalunkat, hogy a képviselő-testület a következő ülésén a kifogásolt határozatot hatályon kívül helyezte, majd új, a jogszabályoknak megfelelő határozatot hozott. (VI/185/2000.)

Több esetben fordultak hivatalunkhoz az óvodai csoportok, iskolai osztályok létszámával összefüggő jogsérelem kapcsán. A közoktatási törvény 3. számú melléklete meghatározza a maximális csoportlétszámokat, azzal a kiegészítéssel, hogy azt legfeljebb húsz százalékkal lehet átlépni. A csoportlétszám átlépésére a nevelési év, illetőleg a tanítási év indításánál akkor van lehetőség, ha az óvodában csak egy óvodai csoport, illetőleg az iskolában az adott évfolyamon csak egy iskolai osztály indul; továbbá a nevelési év, tanítási év során abban az esetben, ha új gyermek, tanuló átvétele miatt indokolt. Ettől a rendelkezéstől az intézményeknek nincs lehetőségük eltérni.

Beadvány érkezett egy általános iskola negyedik osztályába járó gyermekek szüleitől. A panaszosok azt kifogásolták, hogy a képviselő-testület döntést hozott két osztály összevonásáról. Az így kialakult osztály létszáma harminchat fő lett, a törvény pedig huszonhat főben határozza meg a maximális létszámot. Vizsgálatunk során megtudtuk, hogy az osztályösszevonásra a pedagóguslétszám csökkenése miatt került sor, ám a következő tanévben e jogsértést a képviselő-testület megszünteti. A pedagógushiánnyal küszködő iskola gondjai érthetőek, ám a törvényi előírások mellőzésére ez nem lehet indok. Ezért azzal az ajánlással fordultunk a polgármesterhez, hogy munkáltatói jogkörével élve, utasítsa az intézmény vezetőjét, hogy a hiányzó pedagógusok helyét folyamatosan pályáztassa, és tegyenek meg mindent azért, hogy a törvényben előírt maximális osztálylétszámot ne lépjék túl az iskolában. (VI/623/2000.)

Egy község óvodájában a képviselő-testület döntése értelmében csoportmegszüntetésre került sor. A panaszos előadta, hogy ennek eredményeképpen az óvodai csoportokban túllépik a maximális csoportlétszámot. A polgármester arról tájékoztatta hivatalunkat, hogy a képviselő-testület a 2000. évi költségvetés forráshiánya miatt felülvizsgáltatta az önkormányzati intézmények feladatellátását, ennek eredményeképp került sor a csoportmegszüntetésre. A vezető óvónő a felvételik során - a dolgozók véleményét kikérve - úgy határozott, hogy nem utasítja el egyetlen gyermek felvételét sem, tekintettel arra, hogy ez nem okoz zavart az intézmény működtetésében, és így egy gyermek sem marad óvodai ellátás nélkül. Ezzel a döntéssel továbbra is biztosított minden kisgyermek közösségben való, kiegyensúlyozott fejlődése, ami megegyezik az óvodai nevelést igénylő szülők akaratával. Megítélésünk szerint a csoportlétszámokat nem lépték túl jelentős mértékben, így a túllépés nem csökkentette az ellátás színvonalát. Ezért a panaszt annak csekély jelentősége miatt elutasítottuk. (VI/365/2000.)

A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 29. § (1) bekezdése szerint a nevelőtestületi értekezlet összehívására az igazgató, a nevelőtestület egyharmada, valamint - a nevelőtestület egyetértésével - az iskolaszék, a szülői szervezet és a diákönkormányzat jogosult. Ennek megfelelően más személy, így a polgármester sem rendelkezik jogszabályi felhatalmazással a nevelőtestületi értekezlet összehívására.

A panaszt egy iskola tantestületének nyolc tagja nyújtotta be. A beadványban az iskola autonómiájának megsértését kifogásolták. A pedagógusok sérelmezték, hogy a polgármester támadta az iskola munkáját, valamint az igazgató tudta nélkül két alkalommal is összehívatta a tantestületet. A polgármester hivatalunkhoz megküldött válaszában arra hivatkozva ismerte el a sérelmezett intézkedést, hogy a képviselő-testület iskolát érintő határozatait ismertette. A fenti jogszabályra tekintettel kezdeményeztük a polgármesternél, hogy a jövőben a pedagógusok tájékoztatása a jogszabályoknak megfelelően történjen, illetve a polgármester tartózkodjon a nevelőtestület vezetésének és a pedagógusok utasításának körébe tartozó cselekményektől. A polgármester a kezdeményezést elfogadta. (VI/190/2000.)

Számos, iskolaigazgatóktól érkező panaszban a vezetők azt kifogásolták, hogy munkáltatói jogaik gyakorlásában, például létszámgazdálkodással összefüggő kérdésekben korlátozták őket.

A beadványban egy iskolaigazgató a költségvetési intézmények munkaerő-gazdálkodásának korlátozását sérelmezte. A panaszos aggályosnak tartotta azt a közalkalmazotti jogviszony megszüntetésének módjait korlátozó intézkedést, amely szerint, ha a munkáltató egy dolgozója közalkalmazotti jogviszonyát közös megegyezéssel vagy áthelyezéssel szünteti meg, a megüresedett álláshely betöltéséhez a polgármester engedélyét kell kérni. Megítélésünk szerint ez mind a munkáltatót, mind a munkavállalót hátrányos helyzetbe hozta, amire felhívtuk a polgármester figyelmét. A panaszostól kaptunk tájékoztatást arról, hogy a polgármester visszavonta jogsértő rendelkezését. (VI/33/2000.)

Iskolaátszervezések

A vizsgált időszakban jelentős volt az iskolaátszervezés kérdéskörét érintő beadványok száma. Bár az ügyek vizsgálata során a hatáskörünk, illetve a jogsérelem hiányát állapítottuk meg, a beérkezett panaszok nagy száma miatt szükségesnek tartjuk az iskolaátszervezés kapcsán kialakított álláspontunk ismertetését. Egy-egy iskola integrálásával, megszüntetésével kapcsolatos aggodalmaikkal egy alkalommal a diákok, a többi esetben szülői szervezetek, intézményvezetők és pedagógusok közösségei fordultak hivatalunkhoz. A panaszosok több esetben ügyvédi képviseletet is igénybe vettek. Meglátásunk szerint az iskolabezárások kapcsán a tanulókat, szülőket és pedagógusokat jellemzően érdeksérelem, nem pedig jogsérelem éri. A közoktatási törvény 102. § (2) bekezdése ugyanis kimondja, hogy a fenntartó dönt a közoktatási intézmény létesítéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről. Az, hogy a jogszabály a fenntartó hatáskörébe utalja az iskola létesítésével, átszervezésével, megszüntetésével kapcsolatos döntéseket, azt jelenti, hogy kizárólag az önkormányzat joga és felelőssége az ilyen döntések meghozatala. Döntési szabadságát korlátozza azonban, hogy közoktatási intézményét csak akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a megyei önkormányzat fejlesztési tervre épített szakvéleményét.

Egy iskola szülői szervezete panasszal fordult hivatalunkhoz a város közoktatási koncepciójának felülvizsgálatára vonatkozó önkormányzati döntéssel kapcsolatban. A beadványban a szülők azt sérelmezték, hogy az önkormányzat iskolájukat jogutód nélkül megszünteti. Kérdésesnek találták, hogyan biztosítható az iskola bezárása után az oktatás megfelelő színvonala. Úgy vélték, hogy ha másik iskolába kellene átíratni gyermekeiket, az aránytalan terheket róna rájuk. Gyermekeik testi fejlődését is féltették, hiszen véleményük szerint a tanulók egészségükre ártalmasabb környezetbe kerültek volna. Ezen állításukat egy környezeti hatástanulmánnyal igazolták. A polgármester a szülők észrevételeire reagálva közölte, hogy a döntést az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 90. § (1) bekezdés c) pontjára alapozták, miszerint az ellátandó feladat más módon vagy más szervezetben hatékonyabban teljesíthető. Kifejtette, hogy valamennyi, az önkormányzat által kijelölt iskolába áthelyezett és együtt maradó osztály számára az önkormányzat továbbra is biztosítja az emelt szintű oktatást, és a megrendelt tankönyvek használatának sincs akadálya, és mivel a befogadó iskolák ugyanazon a lakótelepen vannak, csupán néhány perccel növekszik az iskola elérésének útja. Az ügyet jogsértés hiányában lezártuk. (VI/239/2000.)

A közoktatási törvény 102. § (3) bekezdése további garanciát is nyújt az oktatási szereplők számára. Eszerint a fenntartónak az iskolaátszervezéssel összefüggő döntése előtt be kell szereznie az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek vagy közösségnek, az iskolai diákönkormányzatnak a véleményét. Bár a vélemények tartalma nem köti a képviselő-testületet döntése meghozatalában, azok beszerzésének elmulasztása esetén a fenntartó jogsértést követ el.

Egy beadványban azt sérelmezték, hogy az iskolaátszervezés előtt a képviselő-testület nem kérte ki sem a nevelőtestület, sem az iskolaszék véleményét. A vélemények beszerzése a fenntartó kötelessége, így az, hogy nem kértek véleményt, jogszabálysértést eredményezett. (VI/192/2000.)

Több olyan beadványt is kaptunk, melyek szerint az önkormányzat még nem hozta meg a döntést, amely az iskolákat egyesítené vagy megszüntetné, így a feltételezett jogsérelem még nem következett be, tehát a jogszabály alapján nem indíthattunk eljárást. Egy tervezett intézkedés, egy meg nem született határozat ugyanis nem sérthet jogokat. A védett jogok sérelmének közvetlen veszélye is feltételez egy meghozott döntést, amit ugyan még nem hajtottak végre, de a végrehajtás csak jogsértő módon történhetne meg.

Egy panaszos azt sérelmezte, hogy az önkormányzat az iskola átszervezését tervezi, konkrét intézkedésre azonban még nem került sor. A sajtóból viszont már az iskola megszüntetéséről lehetett olvasni, ellehetetlenítve ezzel az iskola megfelelő működését. Tájékoztattuk a panaszost, hogy döntés hiányában ügyében nem tudunk eljárni. (VI/97/2000., VI/115/2000.)

Az oktatási intézményekben kialakuló konfliktusok akkor jutnak el az oktatási jogok biztosához, amikor azok felszínre kerülnek. A hozzánk érkezett jelzések alapján azonban elmondható, hogy számos konfliktus rejtve marad. Az elfojtott konfliktusok előbb-utóbb nyílttá válnak, ám ekkor olyan hevesen és látványosan, hogy a kulturált feloldásnak kisebb az esélye, az érzelmek pedig háttérbe szorítják a konfliktus valódi okait. Az elhallgatásnak, elfojtásnak számos oka lehet. A pedagógusok gyakran presztízsveszteségként élik meg, hogy a tanulók jelzéssel élnek, vagy a szülők nemtetszésüket fejezik ki. Mint korábban is említettük, a közoktatási intézményekben nincsenek olyan konfliktusfeloldó mechanizmusok, amelyek lehetővé tennék az ellentétek felvállalását, elemzését, az okok feltérképezését, az orvoslás érdekében kialkudott megegyezést. A jelenséghez hozzátartozik az iskolára oly jellemző hierarchikus viszony, amelynek hozadéka, hogy az erősebb pozícióban lévő csoportok vagy személyek fölényüket kihasználva egyoldalúan kívánják az ügyet lezárni. Az eredmény nem lehet más, mint ellenállás, engedetlenség, kibújás a döntés végrehajtása alól.

Megítélésünk szerint ezek a jelenségek gátolják az oktatási jogok érvényesülését. Meggyőződésünk, hogy a demokratikus nevelés alapja az oktatási intézmény demokratikus légköre és a felmerülő konfliktusok demokratikus módon való rendezése. Az iskolán belüli érdek-képviseleti, döntéshozói testületek működése, továbbá a nyilvánosság mértéke meghatározza a konfliktusok kezelésének módját. Mindez pedagógiai erővel is bír, hatással van az oktatás szereplőinek a joghoz, a jogérvényesítéshez való viszonyára. Ezért célszerűnek tartottuk egy olyan átfogó vizsgálat megszervezését, amellyel rávilágíthatunk az oktatási jogok érvényesülését akadályozó tényezőkre. A vizsgálatot a Kurt Lewin Alapítvány és az ELTE Szociológiai Intézete végzi Ligeti György szociológus vezetésével.

Bár a jelentés nyár elejére készül el, a vizsgálat jelenlegi szakaszában igazolódni látszanak előfeltevéseink. Néhány előzetes megfigyelést szeretnénk ismertetni. Sok esetben követ el az iskola a gyermek vélt érdekében törvénytelenséget. Az elbocsátások, az iskolából való eltanácsolások jogszerűtlensége nemcsak a fegyelmi eljárás hiányát, hanem a konfliktuskezelés súlyos problémáit is mutatja. Több intézményben a problémákat az egyik fél - legyen az tanár vagy diák - eltávolításával látják megoldottnak a konfliktusban résztvevők. A diákönkormányzat lehetetlenné tétele olyan jelenség, amelyet valójában senki nem akar, mégis megtörténik. Olyan diákönkormányzati patronáló tanárok jutnak szerephez, akik elfogadhatatlanok a diákok számára, de tökéletesen megfelelnek az iskola vezetőinek. Figyelemre méltó tapasztalat, hogy tanárok, egész tantestületek fektetnek hatalmas energiát ellenőrzési rendszerek bevezetésébe és működtetésébe ahelyett, hogy maguk szerveznének a tanulók számára olyan programokat, amelyek az ellenőrzést kiválthatnák.

Tartalomjegyzék

előző

következő

Az oldal tetejére

OKTATÁSI JOGOK BIZTOSÁNAK HIVATALA
1055 - Budapest, Szalay u. 10-14.; e-mail: panasz@oktbiztos.hu

Impresszum