Fenntartói irányítás

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény hatálya kiterjed az óvodai nevelésre, az iskolai nevelésre-oktatásra, a kollégiumi nevelésre-oktatásra, függetlenül attól, hogy azt milyen intézményben, szervezetben látják el, illetve ki az intézmény fenntartója. A közoktatási törvény 86. § (1) bekezdése kimondja, hogy a községi, a városi, a fővárosi kerületi és a megyei jogú városi önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséről és az általános iskolai neveléséről és oktatásáról. Az önkormányzatok a közoktatás feladatait intézmény létesítésével, fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján láthatják el. A nem helyi önkormányzatok által fenntartott közoktatási intézményekre vonatkozóan a közoktatási törvény külön szabályokat tartalmaz.

A közoktatási törvény rendelkezései szerint a fenntartónak számos jogosítványa van a közoktatási intézmények irányításával kapcsolatban. Ezen jogosítványok gyakorlása során azonban be kell tartania a jogszabályokban előírt tartalmi és eljárási korlátozásokat. A fenntartói irányítás részletes szabályait a közoktatási törvény 102-106. §-ai tartalmazzák.

A fenntartó - többek között - dönt a közoktatási intézmény létesítéséről, átszervezéséről, megszüntetéséről, meghatározza az intézmény költségvetését, az adott nevelési, tanítási évben indítható csoportok, osztályok számát, engedélyezi a maximális létszámtól való eltérést, ellenőrzi a közoktatási intézmény gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát.

Hivatalunkhoz ebben az évben is érkeztek megkeresések az intézményátszervezéssel kapcsolatban. A panaszosok kérdései részben arra irányultak, hogy jogszerű-e a fenntartó bezárásról, átszervezésről hozott döntése, részben pedig arra, hogy mit tehetnek az érintettek, amennyiben ilyen jellegű döntésről értesülnek. A korábbi években kialakított állásfoglalásunk alapján tájékoztattuk a panaszosokat a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekről, felhívva arra a figyelmüket, hogy amennyiben a fenntartó betartja a vonatkozó garanciális szabályokat, ez esetben önmagában nem tekinthető jogellenes magatartásnak egy intézmény átszervezése, összevonása, megszüntetése. Az intézménymegszüntetés törvényességének ellenőrzése a vonatkozó garanciális szabályok megtartásának megvizsgálásából állhat, célszerűségi szempontokat nincs mód felülbírálni. A kérdéskörrel kapcsolatban kialakított állásfoglalásunk a következő.

A művelődéshez való jog az Alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását részben az önkormányzatok útján valósítja meg azáltal, hogy biztosítja - többek között - az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. Az önkormányzat, mint fenntartó - a jogszabályok keretei között - nagyfokú önállósággal rendelkezik az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. A közszolgáltatás megvalósítására hozott döntéseit kizárólag törvényességi okokból vizsgálhatjuk felül, célszerűségi szempontból felülbírálni azokat egyetlen szervezetnek sincs joga. A nevelési-oktatási intézmények országosan tapasztalható átszervezései, összevonásai és megszüntetései gazdasági és demográfiai okok természetes következményei. Önmagában nem tekinthető jogellenes magatartásnak egy intézmény átszervezése, összevonása, megszüntetése, ha a fenntartó betartja az arra vonatkozó garanciális szabályokat. Az intézménymegszüntetés törvényességének ellenőrzése e garanciális szabályok megtartásának megvizsgálásából állhat.

Egy település lakossága számára az oktatási feltételek kiemelkedő fontosságúak, ugyanakkor a körülmények változása, a folyamatos szolgáltatás miatt az intézményrendszer megváltoztatása, szűkítése olykor elkerülhetetlen. Ez pedig az intézmény dolgozói, tanulói és szüleik körében bizonyos sérelmet mindig okoz. Az érintettek jogainak védelmét ebben az esetben egyrészt egy kötelező eljárási szabály, a véleményük beszerzése jelenti (közoktatási törvény 102. § (3) bekezdése szerint), másrészt az a törvényi követelmény, hogy az oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon kell gondoskodni oly módon, hogy annak igénybevétele a tanulónak, szülőnek ne jelentsen aránytalan terhet (a 4. § (7) bekezdés a) pontja szerint). Annak eldöntéséhez, hogy az intézmény átszervezése aránytalan teherrel jár-e, a fenntartónak be kell szereznie a fővárosi, megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét. A közoktatási törvény 88. § (6) bekezdés alapján a helyi önkormányzat közoktatási szakértő véleményét is köteles beszerezni tervezett intézkedésének véleményezése céljából. Az iskolabezárással kapcsolatos döntéseknek érvényességi kelléke a szakértői vélemény beszerzése. A szakértőnek abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy a javasolt megoldás biztosítja-e az adott tevékenység, szolgáltatás megfelelő színvonalon történő további ellátását. A szakértő véleményét a fővárosi, megyei önkormányzat részére - a szakvélemény megkérésével egyidejűleg - meg kell küldeni. A független szakértőre - a helyi önkormányzat megkeresésére - a közoktatási feladatkörében eljáró oktatási hivatal tesz javaslatot.

A fenntartói döntések további korlátja, hogy a közoktatási törvény 102. § (9) bekezdése alapján tanítási évben (szorgalmi időben), továbbá - a július-augusztus hónapok kivételével - nevelési évben a fenntartó iskolát nem indíthat, továbbá iskolát, kollégiumot, óvodát nem szervezhet át, nem szüntethet meg, fenntartói jogát nem adhatja át; iskolai osztályt, kollégiumi csoportot, óvodai csoportot nem szervezhet át, és nem szüntethet meg; az iskola, kollégium, óvoda feladatait nem változtathatja meg. A korábbiakhoz képest lényeges jogszabályi változás a döntés meghozatalának határidejéről rendelkező szabály. A 102. § (11) bekezdése értelmében ugyanis a fenntartó legkésőbb az intézkedés tervezett végrehajtása éve májusának utolsó munkanapjáig hozhat döntést a nevelési-oktatási intézmény fenntartói jogának átadásával, átalakításával, megszüntetésével, az alapfokú művészetoktatási intézményben a tanszak indításával és megszüntetésével kapcsolatban, az egyéb átszervezésre vonatkozó döntések határideje július utolsó munkanapja. Amennyiben a nevelési-oktatási intézmény fenntartói jogának átadására helyi önkormányzat és olyan kistérségi társulás között kerül sor, melynek az önkormányzat tagja, akkor az erre vonatkozó döntés meghozatalának határideje július utolsó munkanapja.

A törvény 102. § (10) bekezdése kivételeket fogalmaz meg a fent említett korlátok alól, így a fenntartói jog átadásának tilalmára vonatkozó rendelkezéseket nem kell alkalmazni a fenntartó jogutódlással történő megszűnésekor, az önkormányzatok szétválásával összefüggő vagyonmegosztáskor, az egyéni vállalkozó halálakor, ha van, aki a tevékenység folytatására jogosult. Az átszervezés tilalmára vonatkozó rendelkezést nem kell alkalmazni, ha a székhely, telephely megváltoztatására azért kerül sor tanítási évben (szorgalmi időben), nevelési évben, mert a már meglévő épületet, helyiséget, területet megfelelő időben nem lehetett birtokba venni, vagy a nevelési-oktatási intézmény által használt épület, helyiség, terület váratlanul alkalmatlanná vált a rendeltetésszerű használatra. Nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartó részére a jegyző, főjegyző engedélyezheti a székhely, telephely változását tanítási évben (szorgalmi időben), nevelési évben más, előre nem látható okból is. Ha a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartó három éven belül másodszor kéri előre nem látható okból a székhely-, telephelyváltozás engedélyezését, a jegyzőnek, főjegyzőnek le kell folytatnia az e törvény 80. §-ában szabályozott törvényességi ellenőrzést.

A közoktatási törvény a fenntartói döntés ellen jogorvoslati lehetőséget is biztosít. A törvény 84. § (12) bekezdése szerint, ha jogszabály a fenntartói irányítás körébe tartozó valamely döntés meghozatalát előzetes vélemény, egyetértés, szakvélemény beszerzéséhez köti, az ennek elmulasztásával hozott döntés megtámadható. A sikeresen megtámadott döntés a meghozatalának időpontjától kezdődő hatállyal érvénytelenné válik. Megtámadásra a sérelmet szenvedett fél és az jogosult, akinek a megtámadáshoz törvényes érdeke fűződik. A megtámadást három hónapon belül írásban kell közölni, majd a közlés eredménytelensége esetében tizenöt napon belül érvényesíteni. A megtámadást tehát a fenntartóval kell közölni, az érvénytelenség megállapítását pedig a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv (fővárosi és megyei kormányhivatal) vezetőjének címzett beadvánnyal lehet érvényesíteni. A három hónapos határidő a döntésnek az érdekelt részére történő közlésének napján kezdődik. Ha ez a nap nem állapítható meg, a közlés napja a döntés meghozatalát követő tizenötödik munkanap. A megtámadáshoz biztosított határidő jogvesztő, igazolásnak helye nincs. Ha a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv vezetőjének eljárása eredménytelen, a fenntartói döntést bíróság előtt lehet megtámadni.

Amennyiben tehát a fenntartó betartja a vonatkozó garanciális szabályokat, döntése nem lesz jogsértő, ugyanakkor számos érintett tanuló, szülő, pedagógus számára komoly érdeksérelmet okozhat. A vonatkozó jogszabályi rendelkezésekben biztosított jogaikkal élve a tanulók és a szülők mind egyénileg, mind kollektív módon kinyilváníthatják fenntartásaikat, javaslattal élhetnek, kérdéseket, kezdeményezéseket fogalmazhatnak meg, s ezek mind hatással lehetnek az önkormányzat átszervezésről meghozandó döntésére.

A szülők egy gimnázium átszervezésével, illetve egy másik gimnáziummal történő összevonásával kapcsolatban keresték meg hivatalunkat. A beadvánnyal kapcsolatban tájékoztattuk a szülőket a hivatalunkba érkezett hasonló tárgyú panaszok nyomán kialakított fenti álláspontunkról. (OK-K-OJOGB-392/2010.)

Egy középiskola szülői munkaközösségének képviselői kérték hivatalom állásfoglalását az alapító okirat módosításával kapcsolatban. A beadvány alapján a fenntartó az alapító okirat módosítása kapcsán előzetesen kikérte a nevelőtestület, a diákönkormányzat és a szülői szervezet tervezett döntéssel kapcsolatos véleményét. Panaszukban azt sérelmezték, hogy a módosítással kapcsolatos elutasító véleményeket a fenntartó nem vette figyelembe, sőt még válaszra sem méltatta. Kérdéseikkel kapcsolatban tájékoztattuk a szülőket a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekről. Továbbá arról, hogy a véleményezési jog azt jelenti, hogy a fenntartó döntése jelen esetben csak a jogszabályban meghatározott vélemények bekérésével lesz érvényes. Ezek a tartalmukban akár ellentétes vélemények azonban a fenntartót nem kötik a döntés meghozatalában. A véleményezési jog tulajdonképpen a döntés befolyásolására biztosít lehetőséget, de a döntés joga, felelőssége a fenntartóé. A beadvány szerint a kérdéses esetben a döntést megelőzően megtörtént a véleménykikérés, ezért a fenntartó e tekintetben nem követett el mulasztást. Amennyiben azonban ugyanis a fenntartó betartja a vonatkozó szabályokat, döntése nem lesz jogsértő, ugyanakkor számos érintett tanuló, szülő, pedagógus számára komoly érdeksérelmet okozhat. (K-OJOGB-17/2010.)

Ebben az évben több beadvány érkezett az igazgatóválasztás kérdéskörével kapcsolatban. A hozzánk fordulók többnyire azt sérelmezték, hogy az igazgatóválasztás kapcsán véleményüket a fenntartó nem vette figyelembe. A panaszosokat tájékoztattuk a kérdéssel kapcsolatos alábbi álláspontunkról.

A közoktatási törvény 102. § (2) bekezdésének e) pontja szerint az iskola vezetőjének kinevezése a fenntartó jogkörébe tartozik. A közoktatási törvény 102. § (3) bekezdése értelmében a fenntartó ugyanakkor köteles a közoktatási intézmény vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerezni az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek (közösségnek), az iskolai diákönkormányzatnak, a nemzeti vagy etnikai kisebbségi nevelésben-oktatásban részt vevő intézmény esetén - ha nem rendelkezik egyetértési joggal - a fenntartótól függően a települési vagy a területi kisebbségi önkormányzat, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének, szakközépiskola és szakiskola esetén a fővárosi, megyei gazdasági kamara véleményét. A vélemény kialakításához minden olyan információt hozzáférhetővé kell tenni a véleményezési joggal rendelkezők részére, amely a fenntartói döntés meghozatalához rendelkezésére áll. A vélemény kialakításához - az információk hozzáférhetővé tételének napjától számítva - legalább tizenöt napot kell biztosítani az érdekeltek részére. Lényeges kiemelni, hogy a véleményezési eljárásban résztvevők álláspontja azonban nem köti a képviselő-testületet a döntés meghozatalában. Amennyiben azonban a fenntartó betartja a vonatkozó szabályokat, vagyis döntése előtt beszerzi az érintettek véleményét, ez esetben döntése nem lesz jogsértő, ugyanakkor számos érintett tanuló, szülő, pedagógus számára érdeksérelmet okozhat.

Egy pedagógus a nevelőtestület tagjainak képviseletében kérte hivatalunk segítségét az igazgatóválasztás körülményeivel kapcsolatban. Kérdéseivel kapcsolatban a fenti állásfoglalásról tájékoztattuk a beadványozót. (OK-K-OJOGB-153/2010.)

A fenntartói döntéshozatalban a véleményezési jogon kívül az érintettek döntésalkotásban való részvételének más formája is megjelenik. Ilyen esetkör például a kisebbségi nevelési-oktatási intézményen belül a vezető megbízása és megbízásának megszüntetése, amely döntés előtt a közoktatási törvény 102. § (12) bekezdésében foglalt munkamegosztás szerint be kell szerezni a kisebbségi önkormányzat egyetértését. Az egyetértési jog - természeténél fogva - sem a döntési joggal rendelkező, sem az egyetértési jog címzettje számára nem biztosít önálló döntési lehetőséget.

Egy intézményvezető azzal kapcsolatban kérte segítségünket, hogy a tagintézmény óvoda vezetőjének kinevezése lejárt, és az új intézményvezető kinevezéséhez nem sikerül megszerezniük a cigány kisebbségi önkormányzat egyetértését. Az alábbiakról tájékoztattuk a hozzánk fordulót. A közoktatás törvény 102. § (12) bekezdése szerint a fenntartó helyi önkormányzat, az alapító okirata szerint nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai nevelésben, iskolai nevelésben és oktatásban, kollégiumi nevelésben közreműködő nevelési-oktatási intézmény, továbbá az érintett gyermekek, tanulók ellátásában közreműködő pedagógiai szakszolgálatot ellátó intézmény létesítéséhez, megszüntetéséhez, tevékenységi körének módosításához, nevének megállapításához; költségvetésének meghatározásához és módosításához; az intézményben folyó szakmai munka értékeléséhez; a szervezeti és működési szabályzat jóváhagyásához; nevelési programjának, pedagógiai programjának, pedagógiai-művelődési programjának, intézményi minőségirányítási programjának jóváhagyásához és végrehajtásának értékeléséhez beszerzi fenntartótól függően az érintett települési, vagy területi kisebbségi önkormányzat, térségi és országos feladatot ellátó közoktatási intézmény esetén az országos kisebbségi önkormányzat egyetértését. Kisebbségi nevelési-oktatási intézményben - az előzőekben meghatározott munkamegosztás szerint - be kell szerezni a kisebbségi önkormányzat egyetértését a vezető megbízása és megbízásának megszüntetése előtt is. A (13) bekezdés értelmében a (12) bekezdésben meghatározott ügyekben - a fenntartó megkeresésétől számított - harminc napon belül kell nyilatkozni. A határidőt egy alkalommal további harminc nappal meg lehet hosszabbítani. A meghosszabbított határidő elmulasztása jogvesztő. Ha a kisebbségi önkormányzat az egyetértését nem adta meg, és további tizenöt napon belül az érdekeltek közötti egyeztetés nem vezetett eredményre, kilenc tagból álló bizottságot kell létrehozni. A bizottságba három-három tagot delegál a kisebbségi önkormányzat, az, akinek az egyetértési jog megadásához érdeke fűződik, továbbá a közoktatási törvény 98. §-ának (1) bekezdésében szabályozott Országos Kisebbségi Bizottság. Az Országos Kisebbségi Bizottság a közoktatási szakértők közül választhatja ki a jelölteket (a továbbiakban: jelölt tagok). A bizottság maga határozza meg működésének rendjét, azzal a megkötéssel, hogy döntését egyszerű szótöbbséggel hozza. A döntés az egyetértést pótolja. A bizottság működési költsége azt terheli, akinek az egyetértés megszerzéséhez érdeke fűződik. A jelölt tagokat - a közoktatási szakértőkre vonatkozó rendelkezések szerint - díjazás illeti meg, melynek összegét az Országos Kisebbségi Bizottság határozza meg, és az fizeti, akinek az egyetértés megszerzéséhez érdeke fűződik. A törvény 98. § (1) bekezdése szerint az oktatásért felelős miniszternek a nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai neveléssel, iskolai oktatással, kollégiumi neveléssel kapcsolatos döntéseinek előkészítésében Országos Kisebbségi Bizottság vesz részt. Az Országos Kisebbségi Bizottságba egy-egy tagot delegál minden országos kisebbségi önkormányzat. Az Országos Kisebbségi Bizottság jogállása - ha a közoktatási törvény másképp nem rendelkezik - megegyezik az Országos Köznevelési Tanács jogállásával. Mindezekre tekintettel javasoltuk, hogy az egyetértés hiányában a fentiekben ismertetett szabályok szerint szervezzék meg a kilenc tagból álló bizottságot, amelynek döntése az egyetértést pótolja. (OK-K-OJOGB-343/2010.)

A közoktatási törvény szerint a fenntartónak számos jogosítványa van a közoktatási intézmények ellenőrzése tekintetében. A törvény 85. § (7) bekezdése szerint a helyi önkormányzati intézményfenntartó elkészíti az önkormányzati közoktatási intézményrendszer működésének minőségirányítási programját (a továbbiakban: önkormányzati minőségirányítási program). Az önkormányzati minőségirányítási program az önkormányzati közoktatási rendszer egészére határozza meg a fenntartó elvárásait az egyes intézményeknek a fenntartói elvárásokkal kapcsolatos feladatait, a fenntartói irányítás keretében tervezett szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzések rendjét. Az intézményi minőségirányítási programnak összhangban kell állnia az önkormányzati minőségirányítási programmal. A közoktatási törvény 102. § (2) bekezdése értelmében a fenntartó a minőségirányítási programban meghatározottak szerint működteti a minőségfejlesztés rendszerét, továbbá rendszeresen - ha jogszabály másképp nem rendelkezik, négyévenként legalább egy alkalommal - ellenőrzi a közoktatási intézmény gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát, a szakmai munka eredményességét, értékeli a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási, illetve pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagógiai-szakmai munka eredményességét.

A közoktatási törvény 104. § (4) bekezdése szerint a fenntartó a nevelési, illetve pedagógiai program végrehajtását, a közoktatási intézményben folyó szakmai munka eredményességét többek között közoktatási szakértő által készített szakértői vélemény alapján értékelheti. A 107. § értelmében a közoktatási intézmény szakmai ellenőrzésében közoktatási szakértő vehet részt. Az intézmény szintjén a fenntartó szakmai ellenőrzést a helyi oktatáspolitikai célkitűzések előkészítése, vagy a célkitűzések megvalósulásának megismerése, illetve az egyes intézményekben végzett nevelő és oktató munka színvonalának értékelése céljából is indíthat.

Egy intézményvezető beadványában azt sérelmezte, hogy az általa vezetett intézményben a fenntartó ellenőrzést folyatott le, amelynek célja az volt, hogy felmérje, mennyire elégedettek a szülők az intézmény által nyújtott szolgáltatással. A beadványt megvizsgáltuk, és ennek alapján a fentiekről tájékoztattuk a panaszost. Álláspontunk szerint az önkormányzat, mint a közoktatási feladatok ellátásának kötelezettje mérheti azt, hogy a közszolgáltatás igénybevevői mennyire elégedettek a szolgáltatás színvonalával. A fenntartói ellenőrzés alkalmas eszköz annak megismerésére, hogy a nevelési-oktatási intézmény hogyan látja el feladatait. A rendelkezésre bocsátott dokumentumokból kiderült, hogy a kérdőíveket a szülők név nélkül, önkéntes alapon töltötték ki, a szakértő ezen kérdőívek feldolgozása nyomán fogalmazta meg megállapításait. A közoktatási törvény vonatkozó rendelkezéseinek megtartása mellett az ellenőrzés lefolytatása az érintettek számára nem okozott oktatási jogsérelmet. Nem okozott jogsérelmet az sem, hogy az ellenőrzés megállapításait a fenntartó nyilvánosságra hozta, hiszen indokolt, hogy azok hozzáférhetőek legyenek a közszolgáltatás igénybevevői számára. (K-OJOGB-426/2010.)

Tartalomjegyzék